Les déficiences observées dans son processus budgétaire et les goulets d’étranglement institutionnels ont systématiquement entraîné une mauvaise exécution des programmes d’investissement. Toutes ces insuffisances aboutissent à une mauvaise programmation, à la surestimation des dépenses et à de longs retards dans l’exécution des projets.
Parmi les carences importantes observées, on peut citer : l’existence d’un décalage entre la planification budgétaire et les priorités sectorielles ; l’absence d’interventions efficaces dues à un morcellement du budget résultant de la séparation entre le budget d’investissement et le budget de fonctionnement (récurrent) ; des passifs éventuels potentiellement importants, des écarts considérables entre les budgets d’investissement approuvés et les budgets exécutés ; et des longs retards et des surcoûts pendant l’exécution des projets, ce qui témoigne de la faiblesse de la capacité d’exécution des organismes d’exécution. Pour la formulation, l’Algérie utilise un système de classification obsolète. Concernant l’exécution, la lenteur dans l’exécution ne s’explique pas par un rationnement de la trésorerie, mais est due à la lourdeur des procédures lourdes qui empêchent la clôture rapide de la période de fin d’exercice pour l’arrêt du budget. L’enquête, « Evaluation et plan d’action », du FMI et la Banque mondiale montre que l’Algérie ne respecte que 5 des 16 principaux critères de référence. Le FMI et la Banque mondiale considèrent que le système de gestion budgétaire d’un pays a besoin d’être considérablement amélioré si moins de 7 des critères de référence sont remplis. La performance de l’Algérie est particulièrement mauvaise à toutes les différentes étapes de la formulation, de l’exécution du budget, de l’établissement de rapports et de la passation des marchés. Dans la même veine, les notes globales obtenues par l’Algérie en matière de gestion budgétaire sont inférieures à la celles d’un pays PPTE moyen. L’absence d’un cadre de dépenses à moyen terme (CDMT) bien conçu est une faille majeure au cœur de la stratégie d’investissement du gouvernement. Un CDMT vise trois objectifs : amélioration de la performance macroéconomique, plus particulièrement de la rigueur budgétaire ; meilleure répartition des ressources entre les secteurs et à l’intérieur des secteurs ; et utilisation plus rationnelle des ressources publiques. L’absence d’un CDMT révèle l’absence d’un cadre stratégique permettant aux dépenses d’être inspirées par les priorités de politique générale et tempérées par les réalités budgétaires. Il faut rappeler tout de même que l’Algérie a déjà entrepris l’exécution d’un plan d’action pluriannuel visant à moderniser son système budgétaire (projet de modernisation des systèmes budgétaires-MSB).
« L’aspect le plus frappant du PCSC est peut-être son manque total d’objectifs explicites »
L’Algérie est à la croisée des chemins, souligne le document de la Banque mondiale. L’avènement d’une manne pétrolière sans précédent est en train de fournir au pays une occasion unique de réaliser des investissements longtemps attendus dans les équipements sociaux et les infrastructures de base. Au plan opérationnel, le PSRE, le premier de développement, ni les indicateurs de suivi, ni les résultats n’étaient adoptés, à l’exception d’une vague référence à un objectif de création de 850 000 emplois. En 2004, une étude de la Banque mondiale a fourni une évaluation à mi-parcours du PSRE (Banque mondiale 2004d). Ses principales conclusions étaient : le PSRE aura un impact modeste sur la croissance (un accroissement de 1% en moyenne par an). Les emplois créés dans le cadre des projets PSRE seront temporaires - un effet direct de 850 000 emplois (170 000 en moyenne) et de 664 000 emplois indirects créés. Les importations (plus particulièrement celles liées aux projets dans les secteurs du transport et des travaux publics) augmenteront plus rapidement que les exportations, réduisant ainsi l’excédent du compte courant de 1% du PIB pendant la période 2001-05. Une analyse des coûts démontrerait que les projets sélectionnés dans le cadre du PSRE étaient extrêmement coûteux. Les trois dernières conclusions tirées de l’évaluation à mi-parcours du PSRE ont un rapport plus direct avec la présente RDP. Elles font référence au contenu stratégique limité des projets retenus, la faible qualité des projets et les difficultés institutionnelles dans l’exécution et les carences en matière d’analyse des coûts. L’aspect le plus frappant de la présentation du PCSC est peut-être son manque total d’objectifs explicites. A la différence du PSRE, le document original décrivant le PCSC est simplement une liste des projets prévus regroupés par « programmes », accompagnés d’affectations budgétaires spécifiques. La qualité extrêmement faible des projets et de graves carences institutionnelles expliquent largement la mauvaise exécution des projets. De très importants dépassements de budget ont été constatés au niveau de différents projets. De nombreuses décisions de projet ne sont pas fondées sur des analyses socioéconomiques. En effet, seuls les projets financés par des institutions internationales font en général l’objet d’analyses économiques. Des études sont rarement effectuées sur les options de projet. La règle imposant la publication des résultats du processus d’appel d’offres est fréquemment ignorée. L’on a couramment recours à des bureaux d’études pour effectuer les études techniques sur les grands projets, mais les carences constatées dans ces études ont entraîné dans bien des cas un accroissement des coûts pendant la mise en œuvre et des demandes prévisibles de marchés complémentaires. Ni les ministères d’exécution, ni le ministère des Finances n’ont suffisamment de capacités techniques pour superviser la qualité de ces études. En Algérie, le suivi se borne au contrôle financier effectué par le ministère des Finances. Le suivi technique (ou physique) exercé par les entités d’exécution est inconnu ou au mieux insuffisant. Les résultats des projets et programmes ne font pas l’objet d’un suivi régulier. Il n’existe aucune évaluation a posteriori permettant de comparer ce qui était prévu avec ce qui a été réalisé et encore moins de comparer le coût-avantage ou l’efficacité avec la situation réelle.
Les autorisations budgétaires concentrées au début du PCSC augmentent le risque d’accélération forcée dans l’exécution de certains projets à grande échelle
La pression politique pour accélérer l’exécution est réelle dans les ministères sectoriels.
Pourtant, le non respect de normes minimales - dans l’analyse du ratio coûts-avantages, rentabilité sociale et profils des projets - aurait de graves conséquences en termes de ressources gaspillées, de duplication des activités et de problèmes de passations de marchés. La RDP appelle, au niveau macroéconomique, à une mise en œuvre progressive du PCSC se basant sur des améliorations modérées de la capacité d’absorption, pour en fin de compte atteindre ses objectifs. Cela implique un ralentissement au niveau des montants des crédits de paiement alloués aux entités déjà largement pourvues en ressources, à partir de 2007 et au-delà. A cet égard, les autorités semblent agir avec des mesures diverses. D’une part, le total du PCSC a déjà été autorisé, et cette information a été transmise aux ministères sectoriels et aux wilayas. D’autre part, les crédits de paiement - contenus dans la loi de finances initiale 2007 et supplémentaire 2006 - sont exactement similaires, ce qui signifie, de façon implicite, la reconnaissance d’un plafond dans la capacité d’exécution des enveloppes d’investissement.
Ensuite, la réalisation d’un vaste programme d’investissements publics comporte des défis majeurs au niveau des projets. Il y a des raisons justifiées que des ressources puissent être déviées vers des objectifs différents, ou mal dépensés, au lieu de faire leur contribution prévisible à la croissance. Comme l’a montré l’analyse du PSRE, le système algérien des investissements publics comporte plusieurs lacunes. Premièrement, les coûts des projets sont importants. Deuxièmement, la préparation technique du personnel d’exécution et la qualité des projets sont généralement faibles et inégales, les projets contribuant ainsi faiblement à l’atteinte des objectifs stratégiques sectoriels. Troisièmement, de nombreuses faiblesses trouvent leur origine dans l’urgence qui accompagne la préparation de projet à cette échelle - non des moindres, la myriade de demandes spécifiques auxquelles les projets sont supposés répondre et le chevauchement des responsabilités entre les diverses autorités et parties prenantes (25 commissions ministérielles et 48 commissions de wilaya dans le cas du PSRE).
Les enjeux institutionnels et de gouvernance contribuent aussi largement à limiter la réussite. Les performances observées dans les quatre secteurs analysés dans la RDP, transport et travaux publics, eau, éducation, et santé, ont toutes progressé, et pourtant les secteurs font face à des problèmes similaires. Bien que la couverture des routes et des services sociaux soit dans l’ensemble développée, des problèmes demeurent entre les secteurs - couverture inégale en zones rurales ; faible efficacité et qualité des services ; entretien pratiquement inexistant ; absence de stratégies sectorielles actualisées (à l’exception de l’éducation et plus récemment la santé) ; cadres réglementaires incomplets (à l’exception de l’éducation et de l’eau) ; et cadres institutionnels fortement fragmentés (en particulier la santé et l’eau) ou faibles (en particulier l’éducation et le transport).
Un programme d’investissement d’une telle envergure pose d’énormes défis
Telle qu’actuellement envisagée, l’exécution intégrale du PCSC est soutenable sur le plan budgétaire dans le moyen terme et son impact inflationniste prévisible est mineur. Selon l’hypothèse que l’Algérie poursuive des politiques monétaires et d’endettement prudentes, et même selon l’hypothèse extrême d’un retour des prix pétroliers à leur niveau de référence de 19 dollars US le baril, l’Algérie pourrait exécuter le PCSC tout en maintenant un cadre budgétaire durable. Pourtant, au cours de la prochaine période d’expansion budgétaire, il est essentiel que l’Algérie maintienne une position budgétaire prudente. Le gouvernement devrait envoyer des signaux non ambigus de son intention de définir de nouvelles règles du jeu pour la sélection, préparation, et gestion des projets publics, en renforçant les messages d’engagement, de meilleure gouvernance, de transparence, et de qualité des dépenses. De simples promesses publiques d’attribution de plus de ressources seraient dépourvues de fondement en raison des limites de la capacité d’absorption. Non seulement la conception mais aussi la mise en œuvre de cette stratégie devraient être cohérentes entre les ministères d’exécution. Le processus doit être transparent, ouvert et participatif. Les autorités sont tout à fait conscientes du fait qu’un investissement public accru peut en principe être géré dans les limites d’enveloppes budgétaires viables à moyen terme du point de vue budgétaire mais qu’également, cela ne va pas sans entraîner quelques inconvénients. Cependant un programme d’investissement d’une telle envergure pose d’énormes défis.
Tout d’abord, il soulève de sérieuses interrogations concernant la viabilité à long terme des tendances budgétaires actuelles et sur la qualité des dépenses. Plus précisément, il engendre des difficultés à différents niveaux : comment concevoir des stratégies sectorielles adaptées ; comment programmer les évolutions futures des dépenses d’investissement par rapport aux dépenses ordinaires ; comment assurer une gestion adéquate des projets et une bonne exécution du budget, et notamment comment assurer le suivi et évaluation ; et comment améliorer l’efficacité et le rapport coût-avantage des projets d’une manière générale. Le programme d’investissement public réussira-t-il à pérenniser la croissance et à promouvoir un développement plus accéléré - ou aboutira-t-il tout simplement à créer des occasions de gaspillage et de corruption ? Nombre d’autres questions méritent également d’être examinées - par exemple, le cadre institutionnel, comment éviter le chevauchement des responsabilités entre les différentes institutions, la coordination des actions au sein de l’administration et le renforcement des capacités du secteur privé afin qu’il puisse exécuter des contrats de concessions et autrement y participer.
L’Algérie possède l’une des économies les moins diversifiées parmi les pays à revenu intermédiaire et les pays producteurs de pétrole
En dépit des progrès accomplis en matière de réforme structurelle, la réforme dans les secteurs-clés reste limitée. L’Algérie possède l’une des économies les moins diversifiées parmi les pays à revenu intermédiaire et les pays producteurs de pétrole. secte.
D’importantes réformes ont été mises en oeuvre. Cependant, le programme de réforme est à la traîne dans les domaines tels que l’accession à l’OMC, la privatisation des entreprises publiques, la modernisation du secteur financier et dans des domaines de la gouvernance tels que la réforme de l’administration fiscale et de l’appareil judiciaire. Malheureusement, l’actuelle montée en flèche des cours du pétrole masque quelque peu le réel besoin de réformes économiques urgentes. L’Algérie se trouve actuellement à un carrefour important.
Alors que l’ambitieux PCSC progresse, le pays est confronté à un défi fondamental : le créneau d’opportunités sera-t-il exploité à l’appui d’une croissance à long terme de l’économie et de l’emploi et d’un développement social permanent, - ou sera-t-il perdu pour des raisons d’inefficacité, de gaspillage, et de corruption ?
Source : Liberté-Economie
